Come probabilmente non saprete, data la scarsità della copertura mediatica e il poco interesse generale, domenica 12 giugno si vota per i referendum abrogativi sulla giustizia. Sono cinque i quesiti ai quali i cittadini italiani con più di 18 anni saranno chiamati a rispondere, per decidere se abrogare norme che disciplinano diversi aspetti del sistema giudiziario italiano. Essere informati sui temi è essenziale, a maggior ragione perché è necessario che si rechi a votare più del 50% degli aventi diritto affinché un referendum abrogativo sia considerato valido.
Uno scoglio che persiste, malgrado negli ultimi anni si sia sviluppato un certo dibattito sulla possibilità di modificare la norma costituzionale che impone il raggiungimento del quorum per questo tipo di referendum. Del resto, se è vero che solo per 28 dei 67 quesiti referendari totali non si è raggiunto il quorum, secondo molti analisti occorrerebbe tener conto del calo progressivo e costante dell’affluenza alle urne, che caratterizza da anni la partecipazione degli italiani al processo decisionale.
Sia come sia, il 12 giugno i cittadini italiani maggiorenni dovranno esprimersi su cinque quesiti riguardanti il funzionamento della giustizia in Italia. Inizialmente, il comitato promotore dei referendum aveva presentato sei quesiti, ma la Corte Costituzionale ha ritenuto inammissibile quello che riguardava la responsabilità civile diretta dei magistrati (dunque, resta in vigore il divieto di citare in giudizio il magistrato autore dell’atto che si ritiene lesivo nel caso di richiesta di risarcimento dei danni connessi all’esercizio dell’attività giudiziaria). Vediamo nel dettaglio i singoli quesiti.
Primo quesito referendario: abrogazione della legge Severino
Gli italiani dovranno votare per l’abrogazione del “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi”, comunemente (e impropriamente) noto come legge Severino. Si tratta di una legge approvata nel dicembre del 2012 su iniziativa di Paola Severino, al tempo ministra della Giustizia nel governo guidato da Mario Monti. Il primo quesito dei referendum riguarda solo il decreto legislativo n.235 del 31 dicembre 2012, che disciplina le fattispecie di incandidabilità o decadenza dalle cariche elettive per chi abbia riportato condanne per reati contro la pubblica amministrazione, particolarmente gravi (terrorismo o mafia, ad esempio), oppure che prevedano una pena detentiva non inferiore a quattro anni (esclusi reati colposi). Nello specifico, la Severino sancisce l’impossibilità di candidarsi o il decadimento dalla carica per deputati, senatori e parlamentari europei che abbiano riportato condanne definitive per i reati di cui si parlava. Per gli amministratori locali, invece, si prevede la sospensione dalla carica in via automatica anche nel caso di condanna non definitiva. Incandidabilità, ineleggibilità e decadenza dalle cariche scattano anche nel caso di delitti commessi prima dell’entrata in vigore della Severino.
La norma è da anni oggetto di polemiche durissime, ma in Parlamento non si è mai trovato un accordo per modificarne le parti più controverse. Né hanno prodotto effetti i ricorsi alla Corte Europea dei diritti dell’uomo o le eccezioni di costituzionalità portate di fronte alla Consulta. I maggiori critici della Severino battono su due concetti: la sospensione in caso di condanna non definitiva danneggia in modo irreparabile coloro i quali si riveleranno poi assolti dal giudizio definitivo; l’interdizione dai pubblici uffici deve sempre essere oggetto della valutazione discrezionale da parte del giudice e non può essere automatica. Nel corso degli ultimi anni, in effetti, sono stati molti i casi di amministratori locali sospesi, decaduti o privati della possibilità di candidarsi, che poi sono stati completamente riabilitati da sentenze successive.
Dunque, nel caso in cui il testo fosse abrogato, si tornerebbe alla situazione pre-Severino e l’eventuale decadenza da una carica elettiva sarebbe stabilita come sanzione accessoria da parte di un giudice. Di conseguenza, senza il pronunciamento di un giudice anche un condannato in via definitiva per reati gravi potrebbe candidarsi o continuare a svolgere il suo mandato. Una possibilità che i sostenitori della Severino considerano inaccettabile, tanto più perché la stella polare deve essere sempre l’articolo 54 della Costituzione italiana (“I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”).
Secondo quesito: limitazione delle misure cautelari
Il secondo quesito è un po’ più tecnico e verte su un argomento molto controverso: la frequenza e le modalità di utilizzo delle misure cautelari da parte della magistratura, senza dubbio uno dei più dibattuti istituti della giustizia penale. L’obiettivo dichiarato dei promotori dei referendum è quello di limitare l’applicazione delle cosiddette misure cautelari personali. Stiamo parlando delle misure che un giudice può ordinare, su richiesta del pubblico ministero, nei confronti di persone non ancora condannate in via definitiva, anche in attesa del primo giudizio.
Arresti domiciliari, detenzione cautelare in carcere o in un luogo di cura, ad esempio, possono essere disposti dal giudice per particolari esigenze “di cautela”, come disciplina l’articolo 274 del codice di procedura penale. Ovvero, si possono applicare le misure cautelari personali: “quando sussistono specifiche ed inderogabili esigenze attinenti alle indagini relative ai fatti per i quali si procede, in relazione a situazioni di concreto e attuale pericolo per l'acquisizione o la genuinità della prova”; “quando l'imputato si è dato alla fuga o sussiste concreto e attuale pericolo che egli si dia alla fuga, sempre che il giudice ritenga che possa essere irrogata una pena superiore a due anni di reclusione”; “quando […] sussiste il concreto e attuale pericolo che questi commetta gravi delitti con uso di armi o di altri mezzi di violenza personale o diretti contro l'ordine costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata o della stessa specie di quello per cui si procede” (in quest’ultimo caso se per pene superiori ai 4 anni).
Il tema è ampiamente dibattuto e nel tempo si sono susseguite le proposte parlamentari per cambiare le norme in vigore. Non è semplicissimo spiegare cosa cambierebbe se vincesse il Sì al referendum. Ovviamente, non si eliminerebbe l’istituto della custodia cautelare, ma se ne restringerebbe il campo di applicazione, limitandone di fatto l’utilizzo ai casi in cui sussista il concreto e attuale pericolo che la persona commetta “gravi delitti con uso di armi o di altri mezzi di violenza personale o diretti contro l'ordine costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata”. A essere cancellata sarebbe la possibilità di motivare la custodia cautelare con il solo pericolo di reiterazione di delitti della stessa specie di quello per cui si procede. In altre parole, chi chiede il referendum è convinto che la normativa attuale stia consentendo ai magistrati di applicare restrizioni alla libertà personale anche nei confronti di soggetti che non presentano alcun tipo di pericolosità sociale.
È davvero così?
È importante, anche se non basta, dare uno sguardo ai numeri (useremo come fonte l'ultima relazione del ministero della Giustizia). Nel 2021 sono state emesse 81.102 misure cautelari personali coercitive (circa il 30% riguardano la custodia in carcere, il 25% arresti domiciliari), in gran parte dai giudici per le indagini preliminari (73%). Nell’analisi fatta dal ministero della Giustizia, la percentuale di condanne (tra definitive e non definitive) è del 91,1% e attesta “la sostanziale teorica consequenzialità che dovrebbe sussistere tra provvedimento di emissione di una misura cautelare e tipo di provvedimento conclusivo (ossia condanna, anche se non definitiva)”. In altre parole, il 91,1% delle persone sottoposte a misura cautelare viene poi effettivamente condannato, sia pure solo in primo grado.
Qui però parliamo di misure coercitive della libertà, di vite segnate per sempre. È accettabile che circa una persona su dieci finisca in carcere (o comunque oggetto di misure restrittive) pur essendo completamente innocente? Basta lo strumento dell'indennizzo per risarcire chi è stato vittima di ingiusta detenzione? Di contro, è possibile limitare l’utilizzo delle misure cautelari senza mettere a rischio la sicurezza degli altri cittadini? Può la sola eliminazione di parti dell’attuale normativa rappresentare una soluzione efficace o servirebbe una revisione complessiva dello strumento? Ecco, la vostra scelta referendaria passa necessariamente dalla risposta a queste domande.
Terzo quesito: separazione delle funzioni dei magistrati
Il terzo quesito riguarda la separazione delle carriere dei magistrati, ovvero l’abrogazione delle norme in materia di ordinamento giudiziario che consentono il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa. Gli italiani saranno chiamati a esprimersi su un testo lunghissimo e di non semplicissima comprensione (qui per chi volesse imparare a memoria una specie di scioglilingua), ma che per nostra fortuna può essere sintetizzato in maniera molto comoda.
Le funzioni dei magistrati si dividono in giudicante o requirente. In soldoni, lo stesso magistrato può ricoprire nel corso della sua carriera sia la funzione di giudice che quella di pubblico ministero. La legge consente fino a quattro cambi di funzione, anche in virtù del fatto che esiste un unico percorso di formazione per i magistrati, che dunque hanno le competenze per accedere a entrambi i ruoli.
Con la vittoria del Sì al referendum, un magistrato dovrebbe scegliere se esercitare la funzione giudicante o quella requirente, in altre parole dovrebbe optare fra la carriera di giudice o quella di pubblico ministero. La questione è solo in apparenza semplice. La scelta di un percorso unico di formazione risponde alla necessità di preservare l’unità della magistratura sopra ogni cosa, in modo da non indebolirla come istituzione. Allo stesso tempo, sono in molti a ritenere che la possibilità di passare da un incarico all’altro determini un problema di credibilità e imparzialità di un magistrato, introducendo l’idea di una contiguità tra l’attività della parte che accusa e quella di chi giudica. Molti esponenti politici, oltre che gli stessi promotori del referendum, hanno più volte parlato del rischio che si crei “uno spirito corporativo tra le due figure” e “si comprometta un sano e fisiologico antagonismo tra poteri, vero presidio di efficienza e di equilibrio del sistema democratico”.
Va detto che negli ultimi mesi la politica si è già mossa in direzione di una riforma di tale istituto: alla Camera dei deputati è stata già approvata la legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario, che comprende anche “disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura”. Nello specifico, si prevede la possibilità di un unico cambio di funzione, in luogo dei quattro attualmente previsti.
Quarto quesito: composizione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari, nonché funzioni dei membri laici
Non vi fate spaventare dal titolo (che peraltro ho accorciato), questo quesito è più semplice di quanto sembri. Si parla, essenzialmente, della valutazione dei magistrati, delle modalità con cui vengono giudicati e sanzionati. La legge stabilisce che a farlo siano organi ausiliari del Consiglio Superiore della Magistratura, appunto i consigli giudiziari (per la Suprema Corte e la Procura Generale, invece, tocca al Consiglio direttivo). La loro composizione è mista: ci sono membri togati (ovvero i magistrati eletti sul territorio, il procuratore generale e il presidente della Corte di Appello) e membri laici (professori universitari e avvocati), in un numero che dipende dalla grandezza del distretto giudiziario.
I membri laici dei consigli giudiziari e del Consiglio direttivo della Cassazione non possono votare per valutare i magistrati, si limitano a formulare dei pareri sul funzionamento degli uffici e a operare la vigilanza sul loro andamento.
In sostanza, i magistrati sono valutati solo da altri magistrati, mentre ad avvocati e professori universitari spetta esclusivamente una mera funzione di supervisione. Se vincesse il Sì, invece, ai membri laici sarebbe consentito di partecipare alla valutazione dell’operato dei magistrati.
Nella lettura dei proponenti, si tratta di una modifica necessaria, per evitare una “sovrapposizione tra controllore e controllato che rende poco attendibili le valutazioni e favorisce la logica corporativa”. Del resto, si sottolinea, la stragrande maggioranza dei giudizi sono è positiva (oltre il 98% di giudizi positivi, in media), dato che sembra quantomeno anomalo in processi così complessi. Effettivamente ciò sembrerebbe costituire un’anomalia e agevolare anche il lavoro delle correnti, ovvero gruppi di pressione in grado di condizionare il voto sull’operato dei colleghi.
Eppure, l’alternativa non è meno rischiosa, dal momento che a un magistrato potrebbe capitare di scontrarsi con un avvocato che poi andrebbe a valutare il suo operato. Di conseguenza, un giudice dovrebbe temere le valutazioni di soggetti esterni, che avrebbero il potere di determinarne la carriera e la stabilità professionale. Il rischio è che siano minate l’indipendenza e la capacità di giudizio dei giudici, soggetti comunque a pressioni da lobby e correnti.
Anche per queste ragioni, la legge delega di cui vi parlavamo poco fa non prende in considerazione la possibilità che i membri laici partecipino alla valutazione dei magistrati, ma si limita a disporre un fascicolo personale per ogni magistrato, con i dati statistici del suo operato che diventano base delle successive valutazioni. Un compromesso, insomma, che ha trovato una buona maggioranza nel primo passaggio alla Camera dei deputati.
Quinto quesito: elezione dei componenti togati del Csm
Se siete arrivati fin qui, dovreste già sapere cos'è un membro togato del Consiglio Superiore della Magistratura. Ecco, quello che forse non saprete è che attualmente per candidarsi a essere eletto nel Csm, l'organo di autogoverno della magistratura, occorre presentare almeno 25 firme di colleghi magistrati.
Se vincesse il Sì, quest’obbligo scomparirebbe e non servirebbero firme per presentare la propria candidatura. I sostenitori del referendum ritengono questo passaggio essenziale per limitare il peso delle correnti, anche nella fase di individuazione dei candidati (secondo una lettura per la quale risulterebbe impossibile candidarsi per un magistrato che non goda dell’appoggio di un gruppo organizzato di colleghi). In aggiunta, le firme potrebbero essere interpretate come un sostegno esplicito prima del voto, ulteriore segnale dell’influenza delle correnti. Di contro, c’è chi fa notare che le firme costituiscono una base minima di sostegno alla candidatura, sottolineando l’improbabilità dell’elezione di un magistrato che non sia riuscito a raccogliere un numero minimo di sottoscrizioni dai colleghi.
L'astensione al voto come scelta consapevole nei referendum con quorum
La scarsa informazione sul referendum del 12 giugno è una pecca dell’intero sistema democratico del nostro Paese. I cittadini hanno il diritto di essere informati con precisione e accuratezza, dalle istituzioni e dai mezzi di informazione. Un diritto che è una precondizione per effettuare la propria scelta alle urne. Tra le opzioni, però, andrebbe considerato anche il non voto, l’astensione insomma.
Certo, l’articolo 48 della Costituzione italiana parla espressamente di esercizio del voto come “dovere civico” ed è il maggiore elemento di critica nei confronti di chi decide di astenersi. In realtà, la conformazione stessa dell’istituto referendario, sancita dall’articolo 75 della Costituzione, lascerebbe intendere che anche il “non – voto” può essere inteso come un diritto. La previsione del quorum, infatti, rende il non voto ai referendum una sorta di ulteriore opzione politica. Una scelta che, se consapevole, meditata e ragionata, non limita affatto la possibilità di espressione della volontà da parte degli altri cittadini, ma si configura come libero esercizio di un diritto individuale. L’astensione, consapevole, libera e informata, non è necessariamente una minaccia per il processo democratico, ma può anzi essere argine alla manipolazione di uno strumento fondamentale come quello referendario.
Ecco, se siete arrivati fin qui, non mi resta che raccomandarvi di scegliere secondo coscienza, nell'interesse supremo dei cittadini, consapevoli del fatto che una persona informata è una persona che nobilita l'intero processo democratico. Che lo rende quello che è.
