Ministero per i beni e le attività culturali
Direttiva del 10 ottobre 2012
Esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale.
in Gazzetta Ufficiale del 09.11.2012 n. 262
IL MINISTRO
PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI
Emana la seguente direttiva:
1. Finalità e destinatari.
La seguente direttiva è finalizzata a impartire disposizioni agli Uffici al fine di contrastare l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonchè di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonchè delle aree a essi contermini.
Uffici destinatari della presente direttiva sono il Segretariato generale, nell'esercizio dei propri compiti di coordinamento, nonchè le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le Soprintendenze, nell'esercizio delle rispettive competenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.
2. Ricognizione dei provvedimenti già adottati e prima indicazione delle eventuali ulteriori esigenze di tutela.
La prima attività indispensabile allo scopo di perseguire le finalità di cui al paragrafo 1 attiene alla compiuta e puntuale ricognizione delle esigenze di tutela e di valorizzazione, nonchè dei provvedimenti già emanati al riguardo, al fine di consentire un'adeguata visione d'insieme delle prescrizioni di tutela vigenti in relazione all'ambito di riferimento della presente direttiva.
A tal fine, il Segretariato generale impartirà opportune disposizioni alle Direzioni regionali affinchè queste provvedano, coordinando le Soprintendenze di settore:
– alla redazione di una prima ricognizione dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nelle cui adiacenze vengano esercitate attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonchè qualsiasi altra attività potenzialmente lesiva delle esigenze di tutela e valorizzazione; la prima ricognizione potrà essere utilmente raccolta in un elenco delle aree e dei beni interessati, suscettibile di successiva integrazione;
– alla ricognizione dei provvedimenti di vincolo già emanati con riferimento ai suddetti beni e immobili, con la specificazione delle eventuali disposizioni già impartite recanti prescrizioni o divieti inerenti l'esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonchè di qualsiasi altra attività, con o senza occupazione di suolo pubblico, non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale;
– alla ricognizione, con riferimento ai medesimi complessi e immobili, degli eventuali provvedimenti di divieto di commercio su aree pubbliche adottati dai Comuni, sentiti i Soprintendenti, ai sensi dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
– alla rilevazione, sulla base di una prima sommaria valutazione, delle eventuali ulteriori esigenze di tutela e di valorizzazione dei beni in argomento, che non possono essere adeguatamente soddisfatte mediante la sola puntuale applicazione delle misure già in vigore.
I dati in argomento dovranno essere raccolti dalle Direzioni regionali e trasmessi al Segretariato generale.
3. Linee di intervento.
A seguito della ricognizione operata, i competenti Uffici periferici interverranno nei contesti di criticità rilevati, assicurando anzitutto il puntuale rispetto delle prescrizioni di tutela già impartite dall'Amministrazione.
Di tale ricognizione verrà data opportuna notizia agli uffici delle Autonomie territoriali competenti. Sulla base dei risultati della ricognizione potrà essere avviata un'opportuna razionalizzazione di dispositivi di vincolo vigenti, per quanto attiene alle prescrizioni d'uso, al fine di integrarli e renderli coerenti con le sopravvenienze.
Ove le misure già vigenti non siano reputate sufficienti, gli Uffici porranno in essere le seguenti ulteriori azioni.
3.1. Regolamentazione del commercio nelle aree pubbliche.
Un fondamentale ambito di intervento per il conseguimento della finalità indicata al paragrafo 1 consiste nell'esercizio dei poteri affidati agli Uffici periferici del Ministero nell'attività di regolamentazione del commercio nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.
Ai sensi dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, compete invero ai Comuni, sentito il Soprintendente, l'individuazione delle aree aventi le caratteristiche sopra indicate nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio del commercio.
Gli Uffici di questa Amministrazione si adopereranno quindi al fine di sollecitare l'esercizio da parte delle Amministrazioni locali dei poteri di regolamentazione del commercio sulle aree in argomento.
A tal fine, in particolare, i Soprintendenti, con il coordinamento del Direttore regionale, proporranno ai competenti Enti locali l'individuazione di aree per le quali vietare o sottoporre a condizioni l'esercizio del commercio, allo scopo di tutelare, in particolare, l'aspetto e il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del patrimonio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti.
Nello stesso senso, gli Uffici del Ministero collaboreranno con le Amministrazioni locali mediante la segnalazione delle attività commerciali o ambulanti che si svolgano illecitamente nelle aree in argomento, sollecitando l'esercizio dei poteri repressivi da parte delle medesime Amministrazioni o, ove ne sussistano i presupposti, delle Autorità di pubblica sicurezza.
L'esercizio congiunto dei poteri in questione potrà essere opportunamente racchiuso nella forma dell'accordo tra pubbliche amministrazione volto a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
3.2. Adozione di specifici provvedimenti di tutela a difesa dell'aspetto e del decoro delle aree pubbliche d'interesse culturale o paesaggistico.
In ogni caso, e indipendentemente dalle attività di collaborazione con i Comuni svolte ai sensi del precedente paragrafo 3.1, gli Uffici destinatari della presente direttiva, ciascuno per quanto di propria competenza, valuteranno la necessità di adottare appositi provvedimenti di tutela, nell'esercizio dei poteri previsti dalla Parte seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In tale prospettiva, gli strumenti utilizzabili appaiono essere sostanzialmente due.
3.2.1. Disposizioni di divieto di usi non compatibili.
In primo luogo, si rende possibile l'adozione, rispetto ai beni sottoposti a vincolo diretto di bene culturale, ai sensi dell'articolo 10, commi 1 e 3 e degli articoli 13 e ss. del Codice, di specifiche prescrizioni volte a vietare gli usi che appaiono non compatibili con il carattere storico o artistico dei beni, ai sensi dell'articolo 20 del medesimo Codice.
In proposito, si richiama l'attenzione degli Uffici destinatari della presente direttiva sulla previsione dell'articolo 10, comma 4, lettera g), del Codice. La suddetta disposizione – costituente una novità normativa rispetto alla legislazione previgente al Codice – include "le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico" tra le cose da considerarsi ricomprese tra quelle indicate al comma 1 e al comma 3, lettera a).
Discende pianamente dalla lettura della prescrizione normativa citata, insieme a quelle di cui all'articolo 10, comma 1 e all'articolo 12, comma 1, del Codice, che, in ogni caso, anche tutte le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani per i quali non sia stato emanato un puntuale provvedimento di vincolo, ma appartenenti a soggetti pubblici e realizzate da oltre settanta anni, sono comunque sottoposte interinalmente all'applicazione del regime di tutela della Parte Seconda del Codice (e, quindi, anche alle previsioni del citato art. 20, comma 1), fino a quando non sia effettuata la procedura di verifica dell'interesse culturale di cui all'articolo 12 del Codice. Ne discende altresì, secondo i noti principi, che l'applicazione del regime speciale di tutela potrà cessare unicamente a seguito di svolgimento della procedura di verifica dell'interesse culturale con esito negativo.
Tali conclusioni, oltre a risultare dall'inequivoco disposto normativo, sono altresì supportate dagli orientamenti espressi dalla giurisprudenza, anche costituzionale. In particolare, con la sentenza n. 247 del 2010, la Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi su due importanti aspetti, entrambi rilevanti ai fini che qui interessano. Sotto un primo profilo, è stata affermata expressis verbis la legittimità dell'imposizione di divieti che limitano le possibilità di esercizio di attività commerciali nelle aree pubbliche allo scopo della valorizzazione dei centri storici delle città d'arte a forte vocazione turistica. Sotto altro profilo, la Corte ha posto in relazione con tale finalità non solo il più volte citato articolo 52 del Codice, ma anche l'articolo 10, comma 4, lettera g), sopra richiamato, mediante il quale il legislatore ha reso "esplicito che le pubbliche piazze, le vie, le strade e gli altri spazi urbani di interesse artistico o storico rientrano fra i beni culturali, e che essi sono pertanto oggetto di tutela ai fini della conservazione del patrimonio artistico e del decoro urbano".
Nello stesso senso si è altresì pronunciato il Consiglio di Stato, il quale ha enunciato chiaramente il principio della non necessarietà della dichiarazione ai sensi dell'art. 13 del Codice con riferimento alle pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani appartenenti a taluno dei soggetti indicati all'art. 10, comma 1, poichè tali immobili presentano ex se interesse storico-artistico (Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2011, n. 482).
Sulla scorta di quanto precede, appare necessario che i competenti Uffici dell'Amministrazione adottino, con riferimento alle aree pubbliche contermini ai complessi monumentali e agli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione. In tale prospettiva, è da ritenere che tra tali usi non ammessi possano rientrare a pieno titolo, sulla base delle valutazioni da rendere caso per caso, sia le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale (come le attività ambulanti senza posteggio), sia, ove se ne riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico.
I competenti Organi periferici dovranno, peraltro, indicare motivatamente quali usi del bene siano da ritenere non compatibili con le esigenze di tutela e di valorizzazione, specificando, tra l'altro, secondo quanto fin qui si è detto, se siano vietate solo le attività ambulanti senza posteggio o tutte le attività commerciali con concessione di posteggio o anche tutte le occupazioni di suolo pubblico a qualunque titolo. Siffatti apprezzamenti tecnico-discrezionali, riservati alle competenze di gestione degli organi periferici a ciò preposti, dovranno naturalmente obbedire ai fondamentali principi di ragionevolezza e di proporzionalità.
3.2.2 Adozione di prescrizioni di tutela indiretta.
Sotto diverso profilo, verrà presa in considerazione l'adozione, rispetto alle aree non assoggettate di per sè a tutela, ma costituenti la cornice ambientale di beni culturali direttamente tutelati, di prescrizioni di tutela indiretta, ai sensi dell'articolo 45 del medesimo Codice. Ciò allo specifico fine di impedire che – specie mediante l'installazione di posteggi, banchetti o strutture stabili o precarie di varia natura e tipologia – sia pregiudicata la visuale dei beni direttamente vincolati ovvero ne siano "alterate le condizioni di ambiente e di decoro".
3.2.3. Esigenze di pubblicità e repressione degli illeciti.
I provvedimenti adottati ai sensi dei paragrafi 3.2.1 e 3.2.2. avranno come diretti destinatari i soggetti proprietari o consegnatari delle aree pubbliche interessate, spesso individuabili nei Comuni. I medesimi provvedimenti sono peraltro destinati a riverberare i loro effetti anche nei confronti di due ulteriori ordini di soggetti: in primo luogo, i titolari di diritti di uso individuale delle aree interessate; in secondo luogo, la stessa generalità dei consociati, in quanto titolare di un diritto di uso pubblico delle aree stesse, da esercitarsi nel rispetto delle prescrizioni e dei divieti impartiti a difesa del superiore interesse inerente la tutela dei beni.
Occorre peraltro precisare – anche ai fini del regime della partecipazione procedimentale – che la posizione giuridica delle ora dette due categorie di soggetti si presenta non omogenea, atteso che gli uni – i soggetti titolari di diritti di uso individuale delle aree interessate – vantano una posizione particolare qualificata e differenziata, che attribuisce loro veste di soggetti direttamente incisi, titolari uti singuli di un interesse legittimo partecipativo, mentre gli altri – la generalità dei consociati – vantano esclusivamente un interesse semplice o di fatto e, dunque, un titolo uti cives alla partecipazione procedimentale, ma non anche un vero e proprio interesse legittimo a partecipare personalmente al procedimento medesimo (salvo il caso in cui l'interesse diffuso non si concentri e si intesti in capo ad apposite associazioni o comitati aventi lo scopo statutario della tutela del patrimonio culturale).
Al riguardo, oltre alle ordinarie procedure di notifica nei confronti del soggetto proprietario del bene interessato e fermo restando l'obbligo per gli enti territoriali di recepire le prescrizioni di tutela indiretta nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici, ai sensi dell'articolo 45, comma 2, secondo periodo del Codice dei beni culturali e del paesaggio, oltre che nei regolamenti annonari, di polizia e igiene locale, si rende necessario assicurare che le determinazioni adottate siano altresì rese pubbliche e conoscibili con mezzi idonei nei confronti sia dei titolari di eventuali concessioni che della collettività.
Per quanto riguarda la posizione dei soggetti titolari di diritti di uso individuale delle aree interessate, alla stregua di quanto sopra precisato, sarà necessario che gli Uffici destinatari della presente Direttiva, che intendano avviare procedimenti ulteriori di tutela, si avvalgano della collaborazione dei competenti enti territoriali ai fini della individuazione di tali soggetti, tenendo conto del principio generale, enunciato negli articoli 7 e 8, comma 3, della legge n. 241 del 1990, secondo cui occorre la comunicazione individuale di avvio del procedimento, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi, nonchè ai soggetti diversi dai suoi diretti destinatari, purchè individuati o facilmente individuabili, qualora dal provvedimento possa derivare loro un pregiudizio. Ciò, però, salvo che per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, nel qual caso l'amministrazione provvede mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima. Di conseguenza, allorquando, o per il numero elevato dei soggetti titolari di diritti di uso individuale delle aree interessate, o per la difficoltà oggettiva di una loro compiuta individuazione e identificazione, ricorrano i suddetti presupposti per l'applicazione di forme alternative di partecipazione, l'amministrazione potrà motivatamente evitare la comunicazione individuale dell'avvio del procedimento, facendo ricorso a forme di pubblicità di massa alternative, quali la pubblicazione all'albo pretorio del comune e sul sito internet istituzionale dell'amministrazione.
Gli Uffici garantiranno, altresì, la vigilanza sul rispetto delle prescrizioni impartite, adottando i pertinenti provvedimenti repressivi previsti dalla Parte quarta del Codice.
4. Collaborazione con gli Enti locali al fine della eventuale ricollocazione dei titolari di concessioni di posteggio su aree pubbliche.
Le articolazioni periferiche del Ministero assicureranno ogni opportuna forma di collaborazione nei confronti dei Comuni al fine della individuazione di altre aree idonee alla ricollocazione dei posteggi le cui concessioni siano cessate a seguito dell'adozione delle iniziative di cui ai paragrafi 2 e 3, nel rispetto delle vigenti disposizioni normative di legge regionale.
Al riguardo, mette conto di rammentare che, come chiarito dalla giurisprudenza, è certamente doveroso, nell'esercizio dell'attività ampiamente discrezionale di regolamentazione del commercio su aree pubbliche, considerare l'interesse di cui sono portatori i titolari di concessioni in atto; tuttavia l'esistenza di siffatti titoli, ed eventualmente il carattere "storico" degli stessi, non costituiscono ex se cause impeditive dell'adozione di nuove determinazioni al riguardo. Invero, le concessioni di beni pubblici non danno mai luogo a diritti intangibili e sono invece, per loro natura, revocabili, in base a una nuova valutazione degli interessi pubblici e privati in gioco.
D'altra parte, è parimenti principio consolidato dell'ordinamento giuridico che la tutela dell'interesse costituzionalmente primario inerente la tutela del patrimonio culturale assume carattere preminente rispetto agli altri interessi da ponderare, ivi incluso quello avente a oggetto l'esercizio di attività economiche private.
In questo senso si è pronunciata, invero, anche la Corte costituzionale, la quale, con la già citata sentenza n. 247 del 2010, ha ritenuto non lesiva del suddetto diritto la disposizione della legge regionale del Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 che ha introdotto un divieto generalizzato di esercizio del commercio itinerante nei centri storici dei comuni aventi più di cinquantamila abitanti. In tale occasione, la Corte ha espressamente riaffermato la cedevolezza della libertà di iniziativa economica privata rispetto ai fini di utilità sociale richiamati dallo stesso articolo 41 della Costituzione che tale libertà riconosce e che, inoltre, tra tali fini rientra certamente la salvaguardia della "ordinata fruizione" e della "valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d'arte del Veneto a forte vocazione turistica".
D'altra parte, alla stregua della gerarchia dei valori e interessi disciplinati dall'ordinamento, sulla scorta dell'art. 9 della Costituzione, come declinato dal Codice dei beni culturali e come costantemente interpretato dal Giudice delle leggi e dalla giurisprudenza amministrativa e penale, i sopravvenuti provvedimenti restrittivi di tutela, della specie di quelli qui considerati, svolgono effetti prevalenti sui titoli amministrativi, pur legittimi, di tipo annonario e commerciale, acquisiti e vantati dai singoli, e sono pertanto idonei a travolgere e superare ogni precedente provvedimento amministrativo di altre Autorità, oltre che eventuali precedenti provvedimenti di assenso emanati dagli stessi organi ministeriali. Riguardo a questi ultimi, occorre peraltro richiamare l'attenzione sulla circostanza che il nuovo provvedimento assumerà consistenza di determinazione di secondo grado, di autotutela, anche parziale, e dovrà pertanto obbedire ai canoni generali dettati dagli articoli 21-quinquies o 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (con i connessi aggravamenti procedurali e motivazionali).
Occorre infine evidenziare, in ordine al profilo della ricollocazione delle attività che dovessero risultare vietate nei pressi dei complessi monumentali e dei beni culturali interessati dalle misure contemplate nella presente direttiva, che eventuali normative e discipline regionali e comunali che riconoscano, in favore dei soggetti beneficiari di concessioni o autorizzazioni, nel caso di ricollocazione delle attività, titoli giuridici al conseguimento di condizioni equivalenti od omogenee, dovranno essere interpretate e applicate in modo da escludere in ogni caso qualsivoglia automatismo nella rilocalizzazione di tali attività in prossimità di altri beni culturali e complessi monumentali, e ciò all'evidente finalità di evitare il perpetuarsi delle stesse ragioni di criticità, trasferite e riproposte presso altri siti culturali. La necessità di questa interpretazione e applicazione costituzionalmente orientata di tali, eventuali, fonti normative e amministrative generali delle autonomie territoriali è imposta dalle prioritarie esigenze di tutela e corretta valorizzazione dei beni culturali, aventi un valore giuridico sovraordinato, giusta il disposto dell'art. 9 della Costituzione e in base ai principi enunciati nella Parte I del Codice di settore, rispetto a quelle di esercizio del commercio e delle altre attività su suolo pubblico che risultino con le prime negativamente interferenti.
5. Relazione.
Le Direzioni regionali riferiranno al Segretario generale e all'Organismo indipendente per la valutazione della performance in merito alle iniziative adottate e ai risultati conseguiti in attuazione della presente direttiva, inviando entro sei mesi una dettagliata relazione al riguardo e curando il successivo aggiornamento periodico delle informazioni trasmesse.
Il Segretario generale elaborerà una relazione di sintesi al Ministro, nella quale saranno esposte le attività svolte e le relative risultanze e verranno altresì proposte le eventuali ulteriori azioni da adottare per il perseguimento delle finalità di cui al paragrafo 1, sia in via amministrativa che, ove necessario, mediante modifiche normative.
La presente direttiva sarà inviata ai competenti Organi di controllo.
