Perché il “modello Ponte Morandi” sarà una sciagura per i lavori pubblici in Italia

In questi giorni di bollettini sul Coronavirus, si cominciano anche a valutare gli impatti che esso avrà sull’economia del Paese e della necessità di attivare un massiccio piano di investimenti pubblici al fine di sostenerla. Tale piano era anche oggetto della proposta – cosiddetta Italia Shock – formulata qualche settimana fa dal leader di Italia Viva, Matteo Renzi, relativamente a “misure urgenti e necessarie al fine di garantire uno snellimento procedurale e la velocizzazione delle opere pubbliche nel Paese”, per “rendere più fluide le modalità di realizzazione delle infrastrutture strategiche nazionali”. L’efficacia delle misure proposte sarebbe garantita dal superamento delle procedure burocratiche stabilite dal Codice degli Appalti, nonché dalla presenza di commissari, “responsabili di tutto il processo che va dalla progettazione all’esecuzione sul modello del Commissario di Genova e dell’Expo”. Questo è anche l’orientamento espresso nei giorni scorsi dal presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, il quale ha parlato di “modello ponte Morandi”. È opportuno questo “modello”, anzi metodo di regolazione? Per rispondere, serve valutare due profili.

Circa il primo – evitare la “burocrazia” del Codice degli Appalti – va premesso che il Codice cui si fa riferimento (d.lgs n. 50/2016), per aggirarne le lungaggini, era stato all’epoca reputato dall’ex Presidente del Consiglio come idoneo a “sbloccare i lavori fermi in Italia”. Basterebbe questo per porsi qualche dubbio sull’effettiva valutazione ex ante dei provvedimenti normativi. E l’attuale incoerenza regolatoria non è una novità in tema di appalti. Infatti, nel tempo, gli obiettivi di limitare corruzione e cattiva gestione, di incentivare concorrenza e trasparenza, di attribuire una certa discrezionalità delle pubbliche amministrazioni – obiettivi talora confliggenti l’uno con l’altro – sono stati perseguiti senza una chiara direzione strategica, con interventi privi di una logica unitaria e coerente. Ne è risultata una normativa frammentata, farraginosa e poco chiara.

Il menzionato Codice degli Appalti del 2016, che sostituiva il Codice precedente (d.lgs. n. 163/2006), è stato oggetto di un “correttivo” (d. lgs. 56/2017) e di ulteriori modifiche (l. n. 55/2019, cosiddetta sblocca cantieri); e, se si procede a ritroso, si scopre che gli interventi in materia sono stati 70 in circa 12 anni. Questo per quanto attiene alla normativa primaria. Se si passa a quella secondaria, il quadro si complica ulteriormente: il Codice del 2016 prevede 62 provvedimenti attuativi, tra decreti e Linee Guida dell’Anac, numerosi dei quali non ancora emanati. Le Linee Guida, poi, si distinguono in vincolanti e non vincolanti, a seconda che abbiano valore cogente o di mero indirizzo e orientamento. A ciò si aggiungono le FAQ (Frequently Asked Questions) e i chiarimenti forniti dall’Anac con diverse forme e fonti – dal comunicato del Presidente alle deliberazioni del Consiglio – reperibili sul sito web dell’autorità anticorruzione.

Tuttavia, la legge sblocca cantieri, che – come detto – ha modificato il Codice Appalti, ha previsto un regolamento di esecuzione da emanare entro sei mesi (già decorsi, ma pare che il provvedimento vedrà la luce a brevissimo) al fine di sostituire i citati decreti attuativi e Linee guida dell’Anac, ma solo parzialmente: tra quelli che resteranno validi, tuttavia, ve ne sono alcuni ancora da emanare. Quanto a quelli destinati ad essere sostituiti dal nuovo regolamento, essi restano vigenti fino a quando quest’ultimo non sarà stato emanato, ma ciò dà luogo a un ulteriore pasticcio: basti pensare a “linee guida che non possono essere aggiornate, non possono essere modificate, ma che creeranno una serie di problemi di comprensione alle stazioni appaltanti non di poco momento, tra l'altro su scelte discrezionali che spesso, come tutti sanno, sono quelle più problematiche”.

E ancora non basta: nel Codice Appalti vi sono una serie di norme che, pur essendo vigenti, sono state temporaneamente sospese dalla “sblocca cantieri” (divieto di appalto integrato, obbligo di verifica in gara dei requisiti del subappaltatore,  obbligo per i comuni non capoluogo di provincia di procedere allo svolgimento delle procedure di gara con l’ausilio degli strumenti aggregativi ecc.) fino a fine 2020, quando il Parlamento dovrà valutare l’opportunità di mantenere o meno la sospensione stessa in base a una relazione del Governo. A ciò si aggiunga che si parla pure di un decreto sblocca cantieri bis, per intervenire nuovamente sulla disciplina sopra indicata. Insomma, l’incertezza del diritto regna sovrana, tra confusione e frammentarietà dell’assetto normativo, intreccio fra disposizioni di rango diverso, emanate e da emanare, atti cogenti e atti di indirizzo, nonché sospensioni la cui sorte fino all’ultimo sarà incerta. Questo è il groviglio regolatorio in tema di appalti. Ma, anziché rendere il quadro armonico, unitario e coerente, eliminando disordine e farraginosità, la proposta “Italia Shock” è quella di introdurre norme ulteriori di carattere eccezionale, distinguendo peraltro tra “le opere (e le imprese) di serie A, a cui non si applica alcuna regola o controllo”, e le opere (e le imprese) di serie B che restano “condannate ai gironi infernali”, come scritto di recente da Carlo Stagnaro. È, dunque, opportuno questo metodo della regolazione?

Il secondo profilo da valutare attiene ai commissari “responsabili di tutto il processo” dell’appalto, al fine di velocizzarlo. Al riguardo, è illuminante quanto afferma ancora Stagnaro, il quale qualifica come “immensa lacerazione nel diritto” quella operata dal Decreto Genova, che “ha assegnato alla gestione commissariale poteri senza precedenti, mettendola nella condizione di operare in deroga non solo al codice degli appalti, ma addirittura a tutte le norme extrapenali. Il Commissario ha avuto da subito a disposizione le risorse di cui aveva bisogno (che sono state versate da Autostrade), ha affidato direttamente i lavori, ha ottenuto le autorizzazioni rapidamente e senza troppe storie”. E poiché in Italia “le deroghe sono droghe”, ora la proposta è di replicare a quella “immensa lacerazione del diritto” per tutte le opere reputate di interesse strategico: peccato non si consideri che “nel passato vasti episodi corruttivi si sono accompagnati proprio ai regimi di deroga concessi per accelerare i tempi (ad esempio, l’Expo di Milano e la ricostruzione post-sisma in Abruzzo)”. Allora, è opportuno questo metodo della regolazione?

La risposta consegue spontanea. E il metodo qualifica il merito, meglio non dimenticarlo.